تحریم ایران

گزارشی که در سازمان سیا آماده شده است[1]

واشنگتن، 4 دسامبر 1979

بحران ایران: عواقب اقتصادی بین‌المللی

[علامت نشان‌دهندۀ سطح طبقه‌بندی از طبقه‌بندی خارج نشده است.]

تصمیم ایالات متحده مبنی‌‌بر مسدود ساختن دارایی‌های پولی ایران در بانک‌های داخل و خارج آمریکا که با قصور ایران نسبت‌به بازپرداخت چندین مورد از وام‌های دریافتی و تهدید این کشور برای ممنوع‌ساختن استفاده از دلار همراه شده است، موجی شوک‌کننده را ایجاد کرد که در سرتاسر جامعۀ جهانی طنین‌انداز شد.[2]

این اقدامات سبب این مسائل خواهد شد:

‌أ.      نوعی سردرگمی در مبادلات نظام بانکی جهانی با ایران به وجود آید و توانایی تهران برای واردات با چالش روبه‌رو شود؛

‌ب.  کشورهای اروپای غربی، ژاپن و سایر متحدین با بی‌میلی وارد مناقشۀ مالی شوند و تعداد معدودی از آن‌ها به‌سمت بهره‌برداری از موقعیت موجود سوق داده شوند؛

‌ج.   نگرانی اعضای اوپک نسبت‌به امنیت دارایی‌های خارجی‌شان برانگیخته شود؛

‌د.     ایران و لیبی به‌سمت استفاده از سلاح نفت سوق پیدا کنند؛

‌ه.      سؤالاتی دربارۀ آیندۀ نقش دلار به‌عنوان یک ارز ذخیرۀ بین‌المللی مطرح گردد. [علامت نشان‌دهندۀ سطح طبقه‌بندی از طبقه‌بندی خارج نشده است.]

درحالی‌که بیشتر سردرگمی موجود در محافل اقتصادی جهانی، به‌محض حل‌وفصل بحران ایران و ایالات متحده از بین خواهد رفت، این مناقشه پیامدهای طولانی‌مدت‌تری نیز برای تمامی طرف‌های درگیر دارند. برای ایران، وقفۀ طولانی در امور اقتصادی بین‌المللی، به‌معنای تجربۀ افول در ماه‌های پیش رو در فعالیت اقتصادی است که پیش‌تر دچار کاهش و تنزل شده است؛ ازاین‌رو، درحالی‌که بحران سبب تغییر ذهنیت آیت‌الله در کوتاه‌مدت نخواهد شد، ولی در طول زمان، بازتاب‌های سیاسی قابل‌توجهی به بار خواهد آورد.

اگرچه اعضای اوپک شرایط ویژۀ تحریم‌های آمریکا را درک می‌کنند، ولی این کشور پی خواهد برد که اعضای اوپک تلاش‌ها برای تنوع‌بخشی به سبد سرمایه‌گذاری خارجی خود را تشدید می‌کنند؛ اگر کشورهای دیگر دارایی‌های ایران را قبل‌از حل‌وفصل مناقشه مسدود کنند، اعضای اوپک اطمینان می‌یابند که حفظ نفت در زمین بازی محتاطانه‌ترین سیاست است.

همان‌گونه که ژاپن و آلمان غربی باید با فشارهای روزافزون برای جهانی‌سازی پول ملی خود، دست‌وپنجه نرم کنند. یک نقش افول‌یافته برای دلار به‌عنوان یک ارز ذخیره، سبب ایجاد دشواریی‌هایی در روند سازگاری با این موضوع در کوتاه‌مدت خواهد شد، ولی در بلندمدت می‌تواند به نفع ایالات متحده تمام شود. [علامت نشان‌دهندۀ سطح طبقه‌بندی از طبقه‌بندی خارج نشده است.]

مشکلات پولی و تجاری

روی کاغذ، فرمان آمریکا مبنی‌بر مسدودسازی دارایی‌های پولیران، نباید مانع مبادلات تجاری بین‌المللی با این کشور شود. بااین‌وجود، در مقام عمل، سردرگمی بانک‌های ایرانی و تردید کلی نسبت‌به وضعیت کنونی در میان بازرگانان و بانک‌های غربی ـ که به میزان زیادی متأثر از اظهارنظرهای افراطی و نسنجیدۀ مقامات ایرانی است ـ مشکلاتی را برای تمامی طرف‌های دخیل ایجاد می‌کند؛ درنتیجه، درآمدهای نفتی همچنان وارد حساب‌های بانکی مسدودشده می‌شوند و برخی از شرکت‌ها و بانک‌های خارجی، تمایلی برای پذیرش اعتبارات اسنادی برای صادرات به ایران ندارند. [علامت نشان‌دهندۀ سطح طبقه‌بندی از طبقه‌بندی خارج نشده است.]

عدم تمایل بانک‌های بین‌المللی برای ایجاد اعتبارات اسنادی جدید با ایران، از ترس آن‌ها از عدم پرداخت توسط این کشور نشئت می‌گیرد. به‌طور خاص، بانک‌ها نمی‌خواهند شرط ایران را مبنی‌بر اینکه این اعتبارات بایستی از بانک‌های ایرانی استفاده کنند، بپذیرند. آن‌ها از این می‌ترسند که عدم توانایی گستردۀ ایران برای بازپرداخت وام‌های خود، سبب صدور دستور مسدودسازی دارایی‌ها توسط دولت‌های اروپایی شود و تقریباً تمامی اموال مسئولان ایران را مسدود نماید. برخی از ال‌سی‌هایی که ایجاد شده‌اند، درظاهر مشتمل بر صرف ریسک هستند. [علامت نشان‌دهندۀ سطح طبقه‌بندی از طبقه‌بندی خارج نشده است.]

آشوب در نظام بانکی ایران کار تهران را برای رفع مشکلات تأمین مالی مبادلات تجاری با مشکل مواجه کرده است؛ قوانین ناکافی ـ گاهی متناقض ـ به اطلاع مشتریان، شعب بانک‌ها و بانک‌های مرتبط می‌رسد. نبود مدیریت و دستورات که از فرار کارمندان کلیدی نشئت می‌گیرد، بیشترین نقش را در ایجاد این آشفتگی دارند. به‌طور قطع با مدیریت دقیق راه‌حل برای مسدودساختن دارایی‌ها توسط آمریکا به‌نسبت ساده است؛ دولت ایران تنها لازم است تا دارایی خود را تنها در بانک‌های غیرآمریکایی حفظ کند و ال‌سی‌های منتشرشده‌ای را که پول را به حساب‌های مسدودشده منتقل می‌کنند، لغو نماید.

در‌هرحال، با توجه به رفتار نابهنجار و تلاش‌های ناهماهنگ دولت ایران و بانک‌ها، فرایند ایجاد روابط جدید و نظام‌مند با بانک‌های غیرآمریکایی، وقت زیادی می‌برد و به‌‌شدت به کمک بانک‌ها و بازرگانان خارجی متکی است. [علامت نشان‌دهندۀ سطح طبقه‌بندی از طبقه‌بندی خارج نشده است.]

مناقشۀ مالی ایران ـ آمریکا گسترش می‌یابد

به‌دلیل وابستگی متحدین آمریکا به نفت اوپک، آن‌ها تلاش می‌کنند تا در منازعۀ مالی ایران ـ آمریکا بی‌طرف باقی بمانند و درعین‌حال، خواهان آزادی گروگان‌ها نیز شوند.

[یک پاراگراف (نه سطر) از طبقه‌بندی خارج نشده است.]

اروپای غربی و ژاپن

بانک مرکزی و دولت‌های کشورهای اروپای غربی در تلاش هستند تا موضع بی‌طرفانۀ خود را در مسائل مالی، در هنگام افزایش مشکلات، حفظ کنند. [نه سطر از طبقه‌بندی خارج نشده است.]

یک بانک آمریکایی ممکن است رأی دادگاه را مبنی‌بر توقیف سهم دولت ایران در شرکت کروپ گرفته و بن را شکست داده باشد. بن که از واکنش خصمانۀ ایران هراس دارد، به‌شدت دخالت هر دولتی در روند صدور رأی را تکذیب کرد. وزرای اقتصاد، آشکارا آنچه را که دخالت بانک آمریکایی در سیاست خارجی آلمان غربی می‌دانند «محکوم» کرده‌اند. [علامت نشان‌دهندۀ سطح طبقه‌بندی از طبقه‌بندی خارج نشده است.]

درحالی‌که فرانسه از موضع آمریکا درقبال گروگان‌ها حمایت کرده است، ولی تلاش دارد تا مراودات تجاری با ایران را خارج از این مناقشه نگه دارد. [دوونیم سطر از طبقه‌بندی خارج نشده است.] توجهات اخیری که معطوف به اقدام فرانسه در ماه گذشته بر ضد دارایی‌های ایران شده است، پاریس را به‌سمت یک مناقشۀ مالی با ایران سوق می‌دهد. در آن زمان، دادگاه‌های فرانسه با صدور دستوری سهام یک‌میلیارددلاری ایران در گروه غنی‌سازی اورانیوم اروپا، اورودیف[3] را مسدود کردند. اقدام فرانسه از ناکامی ایران در عمل به تعهدات مالی خود به‌عنوان سهام‌دار 10 درصد از نیروگاه هسته‌ای تریکاستین[4] در این کشور نشئت می‌گیرد. [علامت نشان‌دهندۀ سطح طبقه‌بندی از طبقه‌بندی خارج نشده است.]

[دو پاراگراف (هفده‌ونیم سطر) از طبقه‌بندی خارج نشده است.]

تولیدکنندگان نفت غیر اوپک

[یک پاراگراف (نه سطر) از طبقه‌بندی خارج نشده است.]

واکنش‌های تولیدکنندگان نفت

اگرچه کشورهای اصلی صادرکنندۀ نفت شرایط ویژۀ اقدامات اخیر ایالات متحده را درک می‌کنند، مسدودسازی دارایی‌های ایران نگرانی‌هایی را سبب شده است. دغدغۀ این کشورها به‌طور خاص نسبت‌به رویه‌ای است که به‌خاطر اقدام به مسدودسازی ایجاد می‌شود؛ چراکه اقدام آمریکا بیشتر با تلاش ایران برای خارج‌کردن اموال خود پیوند خورده بود تا تسخیر سفارت این کشور که بیشتر اعضای اوپک دست‌کم به‌صورت مخفیانه آن را محکوم کردند.

[علامت نشان‌دهندۀ سطح طبقه‌بندی از طبقه‌بندی خارج نشده است.]

-      مقامات امارات معتقد هستند که اقدام آمریکا اشتباه بوده است و بازنگری دوباره در سیاست‌های سرمایه‌گذاری خارجی امارات و سایر تولیدکنندگان نفت را لازم می‌آورد. [سه‌ونیم سطر از طبقه‌بندی خارج نشده است.]

-      کویت، آشکارا در حمایت از ایالات متحده اظهارنظر کرده است و اقدام این کشور را مصداقی از «رفتار افراطی دانست که محرک برای اقدامات شدید است». [دو سطر از طبقه‌بندی خارج نشده است.]

-      اگرچه برخی از مقامات عربستان از رویه‌ای که توسط اقدام آمریکا ایجاد شده است ناراحت هستند [یک‌ونیم سطر از طبقه‌بندی خارج نشده است]، اما سیاست‌ها و اقدامات بانک مرکزی این کشور در حوزۀ سرمایه‌گذاری، بدون تغییر باقی مانده است.

-      عراق به‌دلیل تقابلی که با رژیم خمینی داشته است، عامدانه از نقد اقدامات آمریکا اجتناب می‌کند. درهرصورت، عراق تقریباً هیچ دارایی در آمریکا ندارد؛ دارایی‌های خارجی این کشور در کشورهای غربی و کمونیستی توزیع شده است. [دوونیم سطر از طبقه‌بندی خارج نشده است.]

ونزوئلا تنها عضو غیرعرب اوپک که سرمایه‌های خارجی زیادی دارد، از اینکه شعله‌ورشدن این آتش ممکن است سبب ایجاد شکاف در اوپک شود، ابراز نگرانی کرده است. [علامت نشان‌دهندۀ سطح طبقه‌بندی از طبقه‌بندی خارج نشده است.]

تها تعداد معدودی از تولیدکنندگان نفت، به‌طور خاص کشورهای رادیکال الجزایر و لیبی، موضع ضدآمریکایی رسمی خود را در واکنش به اقدام مالی این کشور تشدید کردند. هیئت نمایندگان اعزامی لیبی به نشست وزرای امور خارجۀ کشورهای عربی در تونس، خواستار اقدام تلافی‌جویانۀ مشترک اعراب ضد ایالات متحده شد. ابتکار لیبی تنها با حمایت نسبی سوریه مواجه شد و بقیه با آن مخالفت کردند. [هشت سطر از طبقه‌بندی خارج نشده است.]

حمایت کم اوپک از ابتکارات ایران

[یک پاراگراف (ده‌ونیم سطر) از طبقه‌بندی خارج نشده است.]

از درخواست ایران برای توقف استفادۀ اوپک از دلار برای پرداخت پول صادارت نفت، هیچ حمایتی صورت نگرفت. بعید به نظر می‌رسد که کشورهای صادرکنندۀ نفت که براساس منافع خود عمل می‌کنند، دلار را به‌عنوان یک ارز حامل کنار بگذارند مادامی که برای سایر کشورهای جهان همچنان یک ارز اصلی در مبادلات باقی بماند. برخی به‌طور خاص تمایل ندارند تا دست به اقدامی بزنند که ممکن است عاملی برای ایجاد یک اثر منفی طولانی‌مدت بر دلار تلقی شود؛ چراکه بیش از نیمی از دارایی‌های آن‌ها، به‌صورت دلاری است. [علامت نشان‌دهندۀ سطح طبقه‌بندی از طبقه‌بندی خارج نشده است.]

پیامدهای طولانی‌مدت‌تر شعله‌ورشدن تنش ایران ـ آمریکا

در ادامه، واکنش اصلی ما به تأثیر طولانی‌مدت‌تر بحران ایران تبیین شده است.

تأثیر بر ایران

سردرگمی مالی و حکومتی که از مسدودساختن دارایی‌های ایران توسط آمریکا و نیز تهدید ایران برای عدم پرداخت بدهی‌های خارجی ایجاد شده است، تأثیر منفی بسزایی بر روابط تجارت و سایر روابط خارجی دارد که در ماه‌های پیش رو احساس خواهد شد. به‌علاوه، تردید دربارۀ توانایی و تمایل دولت برای تضمین امنیت فردی سبب کندشدن بازگشت پیمانکاران و تکنیسین‌های خارجی که درحال ترک کشور هستند، می‌شود.

درمجموع، نتیجۀ جانبی بحران کنونی تضعیف توانایی ایران برای تأمین نیازهای خود است؛ درحالی‌که روند واردات را نیز با مشکل مواجه می‌کند. ازاین‌رو، بدترکردن شرایط اقتصادی ـ ازجمله هدف قرار دادن کمبودهای کالاهای اساسی مانند مواد غذایی ـ بی‌شک محتمل هستند؛ بااین‌حال، با بدترینِ این مشکلات چند ماهی فاصله داریم. [علامت نشان‌دهندۀ سطح طبقه‌بندی از طبقه‌بندی خارج نشده است.]

درحالی‌که بعید است رکود اقتصادی ناشی از بحران کنونی بتواند ذهنیت آیت‌الله را در کوتاه‌مدت تغییر بدهد، تأثیر سیاسی آن در بلندمدت احساس خواهد شد. بیشتر ایرانی‌ها حاضر هستند تا بهای تضمین موفقیت انقلاب را بپردازند و اکنون بسیاری نیز ایالات متحده را یک سپر بلای سهل‌الوصول برای بیشتر مشکلات کشور می‌دانند. بااین‌حال، قبل‌از تنش کنونی در روابط ایران ـ آمریکا، نشانه‌هایی از نارضایتی از کیفیت مدیریت اقتصادی به‌ویژه در میان برخی از حامیان پَروپاقرص انقلاب، مانند بازاری‌ها و کارگران شهرنشین پدیدار بودند. این تنش‌ها احتمالاً در چند ماه آینده، به‌دلیل کمبود کالاها، افزایش تورم و بیکاری ادامه‌دار افزایش خواهند داشت. [علامت نشان‌دهندۀ سطح طبقه‌بندی از طبقه‌بندی خارج نشده است.]

اینکه فشار و نگرانی ناشی از بروز یک شرایط اقتصادی روبه‌تشدید به مقاومت در برابر رهبری آیت‌الله تبدیل شود، به چندین عامل بستگی دارد. به‌محض اینکه بحران موجود با ایالات متحده رفع شود، آیت‌الله باید به‌دنبال یافتن مقصر دیگری برای سیاست‌های پراشتباه خود باشد.

او همچنین بایستی گزینه‌های سیاست آیندۀ خود را بااحتیاط انتخاب کند و مراقب باشد تا از انجام اقدامات شدید، مانند ثابت‌ماندن گستردۀ دستمزدها و قیمت کالاها یا بازگشت اجباری به حاشیۀ شهرها که می‌تواند عاملی برای شروع اعتراضات باشند، اجتناب نماید. ناکامی در پیشبرد یک رویۀ اقتصادی که نویدبخش آینده‌ای بهتر برای بیشتر ایرانی‌ها باشد، فرصت‌هایی در اختیار چپ‌گراها و سایرین برای بهره‌بردای از شرایط قرار می‌دهد. [علامت نشان‌دهندۀ سطح طبقه‌بندی از طبقه‌بندی خارج نشده است.]

تأثیر بر تولیدکنندگان نفت

مسدودساختن دارایی‌های ایران توسط ایالات متحده در بلندمدت، سبب می‌شود که سایر کشورهای تولیدکنندۀ نفت سبد دارایی خود را مورد بازنگری قرار بدهند. احتمال دارد که دولت‌های تولیدکنندۀ نفت به تلاش برای تنوع‌بخشی به سرمایه‌گذاری جدید و نیز جداکردن دارایی‌های موجود خود از دلار و نهادهای آمریکایی ادامه دهند و اموال و سرمایه‌هایشان را بیشتر با الگوهای تجارت هماهنگ سازند. [دوونیم سطر از طبقه‌بندی خارج نشده است.]

اگر سایر کشورها نیز اقدام به مسدودسازی دارایی‌های ایران کنند، روند کاهش تولید نفت در کشورهایی که هم‌اکنون درحال انباشت درآمدهای نفتی مازاد هستند، به‌احتمال زیاد سرعت خواهد گرفت. با توجه به توازن متراکم عرضه ـ تقاضا برای نفت در جهان، حتی یک چرخش کوچک در سیاست‌های تولید که از ابعاد مالی بحران بین ایران ـ آمریکا نشئت می‌گیرد، می‌تواند اثر قابل‌توجهی بر بازار نفت بگذارد. در این برهه، هیچ نشانه‌ای مبنی‌بر اینکه سیاست‌های تولید نفت تغییر کرده‌اند، وجود ندارد. [علامت نشان‌دهندۀ سطح طبقه‌بندی از طبقه‌بندی خارج نشده است.]

شایان ذکر است که تعدادی از کشورها قبل‌از تشدید تنش ایران ـ آمریکا درصدد کاهش تولید نفت بودند و این اقدام که در ماه‌های پیش رو صورت می‌گیرد، نباید به‌عنوان حمایت از آیت‌الله خمینی تلقی شود.

-      [سه سطر از طبقه‌بندی خارج نشده است.]

-      [هفت سطر از طبقه‌بندی خارج نشده است.]

-      [هشت سطر از طبقه‌بندی خارج نشده است.]

پیامدها برای دلار آمریکا

بلوکه‌کردن اموال ایران توسط آمریکا به نگرانی‌هایی که ازقبل دربارۀ شایستگی دلار آمریکا برای یک ارز بین‌المللی اصلی بودن وجود داشت، اضافه کرد؛ بااین‌حال، هیچ ارز دیگری وجود ندارد که بتواند این نقش را به عهده بگیرد.

به‌علاوه، مقامات بانکی سوئیس، ژاپن و آلمان غربی از استفادۀ روزافزون از پول‌های ملی خود به‌عنوان دارایی ذخیره‌شده و ارز تسویه‌حساب هراس دارند؛ برای مثال، ژاپنی‌ها به‌شدت در برابر فشار آمریکا در اوایل دهۀ 1970 برای بین‌المللی‌ساختن یِن مقاومت کردند. استفادۀ بیشتر از فرانک سوئیس، یِن و مارک آلمان، سبب کاهش کنترل مراجع پولی داخلی شده است و مدیریت پول را دشوارتر می‌سازد.

بازارهای آزاد اروپایی در این ارزها ـ که اکنون محدود هستند ـ بدون شک رشد پیدا می‌کنند؛ همان‌گونه که نسبت‌به دلار آمریکا در دهۀ 1960 رخ داد. اگر سایر کشورهای توسعه‌یافته همچنان به مقاومت در برابر فشار برای استفادۀ بین‌المللی وسیع‌تر از ارزهای ملی خود ادامه بدهند، حمایت از یک نقش گسترده‌تر برای حق برداشت ویژه[5] در مبادلات جهانی، افزایش خواهد یافت. [علامت نشان‌دهندۀ سطح طبقه‌بندی از طبقه‌بندی خارج نشده است.]

اگرچه سایر صادرکنندگان نفت خواسته‌های ایران را برای قیمت‌گذاری و فروش نفت با استفاده از ارزهای دیگر رد کرده‌اند، این مسئله موضوع جدیدی نیست. قطعاً اوپک به‌طور کلی مدتی است که درحال بررسی امکان قیمت‌گذاری نفت خود با استفاده از ارزی ـ یا سبدی از ارزها ـ قوی‌تر از دلار است. اگر تنها ایران استفاده از دلار را کنار بگذارد، نتیجه احتمالاً یک نوسان زودگذر در بازار ارز خواهد بود. اگر ناگهان تمامی نفت جهان با استفاده از سایر ارزها قیمت‌گذاری و فروخته شود، ریزش، تنها برای یک بار در تقاضا برای دلار، چشمگیر می‌شود و مشکلات انطباق با شرایط نیز شدید می‌شوند.

فروش نفت در جهان با قیمت‌های کنونی، اکنون به سطح وحشتناکی بیش از 250میلیارد دلار در سال رسیده است. بااین‌حال اگر ارزش دلار کاهش پیدا کند، ارزش دارایی‌های اوپک در سطح جهان نیز دچار افت خواهد شد. [علامت نشان‌دهندۀ سطح طبقه‌بندی از طبقه‌بندی خارج نشده است.]

در طولانی‌مدت، قدرت دلار آمریکا براساس عوامل بنیادین اقتصادی مانند نرخ تورم آمریکا، مانده حساب کنونی و سلامت کلی اقتصاد تعیین خواهد شد؛ ازاین‌رو، هرگونه افول در جایگاه دلار آمریکا به‌عنوان یک ارز ذخیره، آسیب بلندمدت را سبب نخواهد شد؛ مشروط به اینکه به‌شکلی تدریجی رخ بدهد. فرایندی که کشورهای عضو اوپک به‌سبب دارایی‌های دلاری عظیم خود، تمایل زیادی به وقوع آن دارند.

تغییر در نظام پولی جهانی فرایندی تدریجی است که ممکن است در طولانی‌مدت به نفع دلار تمام شود. چنین اقدامی به ایالات متحده کنترل بیشتری بر سیاست پولی و جایگاه رقابتی بهینه‌شده، می‌بخشد. [علامت نشان‌دهندۀ سطح طبقه‌بندی از طبقه‌بندی خارج نشده است.]