گزارش رفتار دیوانسالاری در ایران برای خارجیان

رفتار دیوانسالاری در ایران

سند شماره 59

تاریخ: 22 سپتامبر 1978 (31 شهریور 1357)

طبقه بندی: محرمانه

گزارشگر: تامست

از: کنسولگری آمریکا در شیراز

به: وزارت امورخارجه - واشنگتن

رونوشت جهت کنسولگری های آمریکا در اصفهان و تبریز

موضوع: رفتار دیوانسالاری در ایران

1- به طور کلی خارجیان در ایران از لحاظ سروکار داشتن با بوروکراسی محلی زندگی در امانی دارند، بیشتر این خارجیان جنبه گذرا دارند و به همین جهت خدمات مورد احتیاج آنها محدود است.

به جز مسایل مهاجرتی و پروانه کار و شاید اموری مانند گواهینامه رانندگی و ترخیص کالا از گمرک، آنها فرصت کمتری دارند تا بتوانند شاهد طرز کار بوروکراسی ایران باشد. حتی در زمینه هایی که آنها با سازمان های دولتی ایران سروکار دارند این اثر با فراهم کردن مؤسسات میانجی از سوی کمپانی یا سازمان سرپرست که کار آن گذشتن و گذراندن از میان کاغذبازی های بوروکراتیک است، غالبا سبک تر می شود. با وجود این یک نفر خارجی پس از چند روز اقامت در اینجا آن چیزی را کشف می کند که رهبران ملی ایران تنها به دنبال هشت ماه ناآرامی و ده ها تلفات آموخته اند و آن این است که نخوت و خودکامگی بوروکراتیک و اغلب روندهای خودکامانه و غیر معقولانه در این کشور به خودی خود یک رسوایی ملی و یک منبع عدم رضایت عمومی به شمار می رود.

2- برای عدم پاسخ گویی بوروکرات های ایران و خدمات ناچیزی که آنها را فراهم می کنند ظاهرا چند دلیل باید وجود داشته باشد. که از آن جمله: (1) کارمندان غیر واجد شرایط و با آموزش نارسا. (2) ساخت بی ثبات انتخاب کارمند (3) نبودن سنت خدمات عمومی (4) یک تعصب سازمانی که خطوط عمودی ارتباطات را ترجیح می دهند (5) درجه فوق العاده تمرکز بنگاه ها (6) بزدلی در سطوح پایین و متوسط و سوءظن در مراحل بالا (7) دریافت های عمومی از طرز کار بوروکراسی و ماهیت رفتار عمومی که از آن ناشی می شود. این جنبه ها در زیر مورد بحث قرار می گیرد.

3- کمتر نهادهای بوروکراتیک ایران طرز استخدام کارمندان و برنامه های آموزشی خود را به یک سیستم واحد در آورده اند. اغلب کار استخدام برای بنگاه های دولتی به جای اینکه از طریق جلب این کارمندان از یک مجتمعی از نامزدهایی که آنها قبلاً در امتحانات مختلف غربال شده اند، انجام شود. از طریق قرار دادن آگهی در روزنامه ها و سایر نشریات صورت می گیرد. آگهی ها به طور ساده شرایط مورد لزوم را برای هر سمتی که از طرف سازمان امور استخدامی کشور تعیین شده مشخص می کند. معمولاً به

ص: 798

گواهینامه تحصیلی بیشتر از معلومات عملی نشان داده شده یا مهارت فنی، اهمیت داده می شود. بدین ترتیب که مثلاً ممکن است داشتن یک درجه مهندسی از یک فرد خواسته شود ولی صلاحیت خدمات دولتی حیطه انحصاری اعضای خانواده های برجسته اجتماعی ایرانی است روابط خانوادگی و پارتی بازی ظاهرا در استخدام اهمیت پیدا می کند و اغلب بر عوامل عینی دیگر می چربد.

4- آموزش حرفه ای در بوروکراسی ایران به طور کلی محدود به نوع اشخاص دست اندرکار است.

شرایط آموزشی که به وسیله سازمان امور استخدامی کشور مشخص شده معمولاً در برگیرنده معلومات کلی مربوط به یک تقاضاکننده کار برای سمتی که او در پی آن است می باشد و پس از آن انتظار می رود که او معلومات تخصصی با مهارت حرفه ای مورد لزوم را با تجربه کاری بدست آورد. برنامه های رسمی پرورش حرفه ای تقریبا بالکل وجود ندارد. در حالی که اندکی صلاحیت حرفه ای معمولاً برای پیشرفت لازم است. این امر تنها عامل نیست و حتی مهم ترین عامل هم نمی باشد. همان طوری که هنگام استخدام معمولاً رفتار می شود، پارتی بازی اغلب از سوی خود بوروکرات ها به عنوان یک شرط ضروری برای یک زندگی حرفه ای دولتی موفق تلقی می شود. کارمندان دولتی ایران خیلی به ندرت آموزش اختصاصی می بینند بالنتیجه حتی بوروکرات های ارشد، اغلب دارای معلومات ابتدایی درباره قوانین و مقرراتی هستند که بر کار آنها حاکم است و آنها بدین ترتیب تمایل دارند تا براساس اقتضا تا اندازه ای که سابقه اجازه دهد تصمیم بگیرند. نتیجه گریزناپذیر این امر ناهماهنگی و بنابراین تأثیر پردامنه خودکامگی بوروکراتیک است.

5- همه بنگاه های دولتی ایران دارای یک چهارچوب کلی سازمانی هستند (مثلاً یک وزارتخانه به چند اداره و شعبه و دفاتر استانی و غیرمستقیم می شود) ولی قرار دادن کارمندان در یک بنگاه در عمل اغلب وظیفه روابط قدرتی است که در داخل یک بنگاه پایین چند بنگاه صورت می گیرد، تا اینکه براساس نیروی انسانی مورد احتیاج و عقلایی باشد. اگر یک وزیر بخصوصی چهره مسلطی در کابینه باشد او و زیر دستانش ممکن است بکوشند از این واقعیت استفاده کرده و امپراطوری هایی برای خود بسازند در نتیجه کارمندان دولتی حرفه ای ممکن است روزی خود را از اعضای یک هیئت وسیع کارمندی به حساب آورند که در راه مسئولیت های مشخص شده، کمتر قرار گرفته اند و یک کارمند که ممکن است تنها فرد دفتر باشد، چندین کلاه بر سر داشته و همه آنها را متکی به اقبال رو به پیشرفت یار و به زوال سازمان مادری و رهبری آن می دانند. چیزی که این اوضاع بی ثبات را در داخل ساخت پرسنل بوروکراسی ایران شدیدتر می کند تمایل کارمندان ارشد دولتی و اصرار بر داشتن اشخاص از خود در مواضع کلیدی در اطراف خود است.

تغییری در سلسله مراتب بالا معمولاً معنای تغییرهای متعدد پرسنل در سلسله مراتب پایین است هیچ کدام از آنها برای کارمندان دولتی آمریکا که پستی بلندی های حکومت های متغیر و وزیران کابینه را احساس کرده اند ناآشنا نیست ولی درجه شدت این پدیده در ایران بسیار شدیدتر است تا در کشورهایی که دارای بوروکراسی های نسبتا با ثبات هستند. عدم امنیت ناشی از این امر در میان بوروکرات های ایران یک نوع گرایش در میان آنها بوجود می آورد تا نسبت به منافع عموم برله منافع شخصی، سهل انگاری نشان بدهند.

6- ایران مانند بیشتر جوامع کهنه و قدیمی هیچ گونه سنتی از خدمات عمومی ندارد. سابقا انتظار می رفت که کارمندان دولت از طریق تحمیل اخاذی بر روی عوام الناس طبق اراده خود امرارمعاش کنند.

ص: 799

روش هایی که چنین نظامی به بار می آورد هنوز هم غالبا در داخل حکومت ایران مشاهده می شود هر چند اعضای آن اکنون مدت هاست از خزانه دولت حقوق می گیرند، بیشتر کارمندان دولت مناسبات خود را با عموم مردم به عنوان مناسبات ارباب و متقاضی تلقی می کنند. آنها خودشان را به عنوان کسانی می بینند که به مردمی که حق استفاده از خدمت هایی را که دریافت می کنند ندارند، نعمت هایی ارزانی می دارند. چنین درکی یک نوع احساس برتری در میان آنها بوجود آورده که اغلب چیزی جز نخوت نیست. روندها نیز در درجه اول به عنوان طریقه ای برای فراهم کردن خدمات نیست. بلکه در درجه اول به عنوان وسیله اعمال قدرت حکومت در نظر گرفته می شود. این مفهوم که یک شهروند حقی نسبت به خدمات ویژه دارد معمولاً در میان بوروکرات های ایران بیگانه است. هر چند آنها ممکن است حاضر باشند تا زمانی که کنترل های شایسته حفظ شود، این خدمات را فراهم کنند. در این چنین اوضاع و احوالی به مقتضیات شهروند توجهی نمی شود زیرا نگرانی های اداری همیشه در اولویت قرار دارد.

7- بنگاه های دولتی ایران ظاهرا در ارتباط داشتن با یکدیگر در سطوح پایین تر از سطوح بالا دشواری هایی دارند. یکی از نمونه های نشان دهنده این پدیده همانا مدیران کل در سطح استانی هستند که اغلب می توانند به طور رسمی با یکدیگر از طریق وزارتخانه های مربوط خود در تهران صحبت کنند. به همان میزان که جامعه در ایران بغرنج تر می شود، این گرایش عمودی بوروکراسی را چنان وانمود می سازد که نسبت به نیازهای عمومی پاسخگویی ندارد. مثلاً صنایع برای بدست آوردن ترخیص های لازم جهت توسعه کارخانجات از بنگاه های مختلف دولتی مربوطه که دارای خطوط ارتباطی افقی کمتری هستند، مواجه با تأخیرات طولانی می شوند.

8- این اوضاع در ماهیت فوق العاده تمرکز یافته بیشتر بنگاه های دولتی ایران منعکس شده و تشدید می شود. کمتر اداره ای خارج از تهران دارای اختیارات مهم تصمیم گیری است و حتی امور بسیار عادی باید اغلب به پایتخت ارجاع شود که در آنجا بار کار فزاینده، تأخیر را بیشتر و بیشتر طولانی می سازد.

برنامه خروج از تمرکز برای سبک تر کردن همین مشکل است ولی اجرای آن دشوارتر از ابداع آن شده است. کوشش ها برای سهیم شدن در قدرت برخلاف قوانین اساسی با ماهیت بوروکراتیک است و تمامی نظام دارای رخوت فوق العاده درون ساخته است. علاوه بر این گروه های ذینفع با نفوذ از جمله عناصری از خود مردم که از عواقب مراکز قدرت پخش شده بیم دارند همیشه در مقابل کوشش های خارج از تمرکز قرار دادن بوروکراسی مقاومت نشان داده اند.

9- اجتماع ایران و همچنین کارمندان دولت آن در معرض رخنه میل نیرومندی برای اجتناب از مسئولیت شخصی برای هر نوع اقدامی که ممکن است بعدا مورد انتقاد قرار گیرند و هم چنین از لحاظ اعتقاد به اینکه دنیا به طور اساسی یک محل خصمانه ای است، قرار گرفته اند.

این روش ها در ترسویی بوروکراتیک فوق العاده در سطوح پایین و متوسط و سوءظن نزدیک به بیماری روحی در سطوح بالا منعکس شده است. بوروکرات های سطح پایین و متوسط در ترس دائمی از این واقعیت بسر می برند که هرگونه اقدامی که آنها به عمل می آورند ممکن است باعث فرو ریختن خشم یک فرد قدرتمندی بر سر آنها باشد. عاقبت چنین ترسی این است که تصمیم به یک سطح بالاتری ارجاع می شود این عارضه به روشنی منعکس کننده بسیاری از نگرانی های بوروکرات های ارشد است.

آنها می خواهند بر اقدامات مادون های خود کنترل نهایی داشته باشند که مبادا موقعیت آنها توسط این

ص: 800

مادون ها متزلزل شود. این خصوصیت بوروکراسی ایران سایر جنبه ها را تقویت می کند از قبیل درجه عالی تمرکز که منجر به تأخیر می شود و باعث شده است که شهرت بوروکراسی برای عدم پاسخ گویی افزایش یابد.

10- بالاخره خود مردم ایران نیز به خاطر دریافت خدمات نامناسب از بوروکرات های خود از این لحاظ قابل سرزنش هستند که هر سازمانی به طور نهایی منعکس کننده ماهیت جامعه ای است که آن را بوجود آورده است. از این لحاظ یک خصوصیت رفتار ایرانی حائز اهمیت به نظر می رسد. چنین به نظر می رسد که کمتر فرد ایرانی اهمیت روندهای معقول را که در قوانین و مقررات تعریف شده است مورد قدردانی قرار می دهد. همان طوری که یک کارمند دولت تربیت یافته در غرب گفته است بیشتر ایرانیان معتقدند که می توانند همواره راه خودشان را پیش ببرند اگر به اندازه و به مدت کافی زوزه بکشند. اگر تقاضاکنندگان روادید نمونه های نماینده معقول جامعه ایران به حساب آینده این یک نظریه ای است که مأمورین کنسولگری در اینجا می توانند روی آن صحه بگذارند. اغلب مردم در اینجا ظاهرا این اعتقاد را دارند که با کشیدن نخ صحیح یا با از بدر بردن فرد صحیح برای آنکه شخصا مراجعه کنند یا به طور ساده شخصا با شور و هیجان تقاضای کاری کنند هر چیزی را که از بوروکراسی ناشی می شود می توانند بدست بیاورند.

مایه تعجب نیست که کارمندان دولت ایران به همان اندازه مأموران کنسولگری در معرض وسوسه توسل به بدعنقی در مقابل بی انضباطی عموم قرار گیرند و از پذیرفتن جواب هایی را که نمی خواهند بشوند خودداری کنند.

11- در چنین اوضاع و احوالی علیرغم وعده اخیر منوچهر آزمون وزیر مشاور درباره اینکه «پس از سال ها بدبختی و ناخرسندی (مردم ایران) می توانند در انتظار بر طرف شدن صحیح بدبختی باشند» بهبود پرمعنا در بوروکراسی ایران یک شبه حاصل نخواهد شد. نه تنها خود بوروکرات ها باید روش های ریشه ای متفاوتی از آنچه که تاکنون به آنها تعلق داشت برای خود بپرورانند، بلکه مردم ایران نیز باید مقدار زیادی درباره هدف قوانین و مقررات و محدودیت هایی که این قوانین و مقررات چه بر بوروکرات هایی که آنها را به مورد اجرا می گذارد و چه عموم که در معرض آن قرار گرفته تحمیل می کند، بیاموزند.

در ضمن عدم پاسخگویی بوروکراتیک احتمالاً به عنوان منبع عدم رضایت عمومی همچنان ادامه خواهد داشت و بنابراین در بافت اجتماعی و سیاسی ایران یک نقطه ضعف خواهد بود.

تامست