عبدالعظیم ولیان و وزارت اصلاحات ارضی

موضوع سند

مشخصات ارسال سند

از: مک آرتور، سفارت آمریکا،تهران الف -144 ط

محرمانه

به: وزارت امور خارجه

1350-02-29- 1971-05-19

متن سند

ولیان، عبدالعظیم - 3

تاریخ: 19 می 1971 - 1350/02/29

خیلی محرمانه

از: سفارت آمریکا،تهران الف -144

به: وزارت امور خارجه

موضوع: شخصیت پروری در سیاست های ایران - عبدالعظیم ولیان و وزارت اصلاحات ارضی

در بوروکراسی ایران، شخصیت پروری سیاسی نقش اصلی را به هنگام تصمیم گیری ایفا می کند.

نهادهای رسمی، که بر اساس شخصیت و نفوذ رؤسای آن مرتبا تغییر کرده و تجدید ساختار می شوند، یک نقش نسبتا انفعالی در سیاست های ایران ایفا می نمایند. در جوامع غربی افراد، حتی در بالاترین سطوح، غالبا توسط نهادی که اداره می کنند، شکل می گیرند. در ایران عموما عکس این مطلب صادق است. برای مثال رؤسای نهادهای رسمی، نهادهای خود را به صورتی شکل می دهند که منعکس کننده شخصیت یا قدرت خود آنها باشد. در نتیجه رهبران سیاسی ایران نسبت به آنچه که در غرب وجود دارد نفوذ و توانایی بیشتری برای تغییر در نهادها دارند.

وزیر اصلاحات ارضی (در سال 1971 به وزارت تعاون و امور روستاها تغییر نام داد) نمونه بارزی از شخصیت پروری در سیاست های ایران را ارائه می نماید، نمونه کاملی از این که یک وزیر قدرتمند چگونه می تواند قدرت وزارتخانه اش را به خرج سایر نهادهای دولتی افزایش دهد.

وزارتخانه و وزیر آن

هنگامی که وزارت اصلاحات ارضی در سال 1963 تشکیل شد، هدایت و مدیریت برنامه اصلاحات ارضی ایران به آن واگذار گردید. ذهن خلاق ارسنجانی، وزیر کشاورزی وقت و وزیر اصلاحات ارضی که یک رهبر قدرتمند با محبوبیتی رو به افزایش بود، با اجرای برنامه بسیار پیچیده اصلاحات ارضی کار معتبری انجام داد. در واقع اصلاحات ارضی به قدری موفقیت آمیز بود که تا سال 1967، یعنی هنگامی که دومین مرحله اصلاحات تقریبا رو به اتمام بود، به نظر می رسید که وزیر ممکن است وزارتخانه خود را منحل نماید. با این حال در اکتبر همان سال عبدالعظیم ولیان به سمت وزیر اصلاحات ارضی منصوب شد.

ولیان یک افسر با سابقه ارتش است که در سال 1944 از دانشکده افسری ایران فارغ التحصیل شد و در حالی که مشغول خدمت در ارتش بود، فوق لیسانس و دکترای خود را در رشته حقوق از دانشگاه تهران دریافت نمود. وی در سال 1963 از ارتش استعفا داده و با سمت مدیر کل بازرسی و نظارت وارد وزارت کشاورزی شد. وی در سال 1965 به سمت مدیر سازمان اصلاحات ارضی دروزارت اصلاحات ارضی منصوب گردید و در سن 42 سالگی به وزارت رسید.

ولیان در طول خدمت خود در ارتش قابلیت های اداری قابل ملاحظه ای از خود نشان داد و به عنوان مثال در حین خدمت در ارتش مدارک دانشگاهی گرفت. وی جاه طلب و سخت کوش می باشد. انتصاب وی به سمت وزارت، حداقل تا حدی به تمایل شاه در استفاده از افسران سابق ارتش برای اجرای اقدامات اداری صحیح در وزارتخانه های پرمشغله ربط دارد.(زیرا هنگامی که شاه سرتیپ سمیعی وزیر سابق جنگ را در اوایل سال 1971 به سمت وزیر تولیدات کشاورزی و مواد مصرفی منصوب نمود، برای این بود که وزارتخانه را برمبنای صحیح اداری تشکیل دهد.) از سال 1967 که این وزارتخانه زیر نظر ولیان قرار گرفت، بر قدرت و مسئولیت هایش تا حد قابل

ص: 762

توجهی افزوده شد و در واقع با نفوذترین وزارتخانه در زمینه مسائل روستایی گردید. این افزایش قدرت وزارتخانه مستقیما به رهبری ولیان مربوط می شود - به نظر می رسد که سه ویژگی خاص ضروری است تا هر رهبری در بوروکراسی ایران بتواند امپراطوری خاص خود را بنا نهد:

1- اعتماد شاه: ظاهرا ولیان به عنوان یک افسر سابق ارتش و یک مدیر لایق از اعتماد کامل شاه برخوردار می باشد. وی در زمینه اجرای یکی از مهمترین برنامه های شاه یعنی اصلاحات ارضی که قلب انقلاب سفید می باشد، فرد کلیدی بوده است. او بدون اینکه قدرت یا شهرت خود را به هزینه شاه افزایش دهد، توانست این کار را با موفقیت تمام و سیاستمدارانه به انجام برساند. (برخلاف ارسنجانی که پس از سازماندهی کنگره روستائیان در 1963 و جلب تحسین بیشتری نسبت به شاه، بلافاصله به سمت سفیر ایران در رم منصوب شد.) او اجازه دائمی ورود به دربار را دارد و دستورات شاه را با علاقه و سریع انجام می دهد. اگر هر بوروکرات عالیرتبه ای آرزو داشته باشد که قدرت خود را افزایش دهد و در بین رقبایش بالاتر بایستد، بایستی از این اشتهار که مورد اطمینان شاه است، برخوردار باشد و در واقع اینکه آیا شایستگی چنین شهرتی را دارد یا نه، مهم نیست.

2- یک مصالحه گر تمام معنی: موفقیت در دنیای سیاسی ایران بخصوص در بوروکراسی بی حد و مرز تهران، به توانایی غریزی و آموزش دیده خوب برای میانجی گری بین دستجات مخالف و گروه هایی با منافع مختلف بستگی دارد. ولیان در این میدان (اصلاحات ارضی)، که جنگ تفوق طلبی به صورت مرتب در سطح بالایی جریان دارد، اثبات نمود که استاد چنین کاری است. او دارای این موهبت ارزشمند است که می تواند با دقت در مورد قدرت و نفوذ آنهایی که با وی کار می کنند یا به ملاقات وی می روند، ارزیابی کرده و سیاست های خود را در رابطه با هر کدام تعدیل نماید. وی کار تقریبا خارق العاده ای مبنی بر فرونشاندن خشم بزرگ مالکان، متولیان مذهبی زمین دار صاحب نفوذ و رهبران مذهبی محاظکار که همگی از اجرای اصلاحات ارضی شدیدا لطمه خورده اند را به عهده گرفته و این کار را با موفقیت چشمگیری انجام داده است. (این مسئله هنگامی که فرد در نظر آورد که به هنگام اعلام اصلاحات ارضی در سال 1963، مناطق عمده شهری در ایران مملو از شورش هایی شد که توسط رهبران مذهبی و زمین داران عمده که شدیدا مخالف اصلاحات بودند، تحریک شده بود، به صورت خاصی قابل توجه می باشد.)

3- مدیر موفق: این نکته اگرچه تقریبا به اهمیت دو مورد فوق الذکر نیست، اما اگر فرد به عنوان یک وزیر، مدیر موفقی نیز باشد در موضع وی در ساختار غیر رسمی قدرت در کابینه تأثیر به سزایی خواهد داشت.

ولیان وزارتخانه ای تازه تأسیس و پویا ولی بدون انضباط را که از سال 1963 تا سال 1967 به یک سازمان بی حاصل، محافظه کار و همچنان فاقد مدیریت تبدیل شده بود، تحویل گرفت و آن را به وزارتخانه ای که بهترین مدیریت را در دولت داشته و دارای احساس مسئولیت و خلاقیت جدید است، تبدیل نمود. وی برای اینکه وزارتخانه بتواند با مسئولیت های مربوط به خود بهتر تطبیق نماید و تضمین اینکه مسئولیت های مربوط به کارمندان رده دوم با قابلیت های لازم به آنها محول شده است از تجدید

ص: 763

ساختار وزارتخانه هیچ ابایی نداشت. او نسبت به همکارانش در تمام رده های وزارتخانه احترام عمیقی قائل بود و مشهور است که رئیسی صادق و منصف بوده است. در نتیجه، حمایتی که از این وزیر می شود شاید در تاریخ بوروکراسی ایران بی نظیر باشد. وی اولین وزیری بود که از عدم تمرکز اداری در تهران استقبال کرده و آن را به مورد اجرا گذاشت، به طوری که تنها کارمندان ضروری وزارتخانه در تهران مستقر گردیدند و قسمت اعظم کارمندانش به مناطق استانی مأمور شدند.

نفوذ مؤثر وزارت اصطلاحات ارضی:

اساسنامه وزارت اصلاحات ارضی به هنگام تأسیس در سال 1963، به اجرای بندهای قانون اصلاحات ارضی محدود شده بود. از زمانی که ولیان زمام امور وزارتخانه را به دست گرفت، قدرت آن وزارتخانه بطرز چشمگیری فزونی یافت و اصلاحات ارضی گرچه همچنان مسئولیت اصلی وزارتخانه محسوب می شد، ولی فقط یکی از زمینه های کاری وزارتخانه بود. موارد زیر نمونه هایی هستند که نشان می دهد ولیان تا چه اندازه اختیارات وزارتخانه را فراتر از حدود تعیین شده ابتدایی آن پیش برده است.

1- تغییرنام وزارتخانه: یک مورد جالب توجه و نشانه واقعی در زمینه افزایش قدرت و مسئولیت های وزارتخانه این است که نام آن در اوایل سال از وزارت اصلاحات ارضی به وزارت تعاون و امور روستاها تغییر یافت. این تغییر منعکس کننده شرایط بالفعل در بوروکراسی ایران است، به این ترتیب که وزارتخانه ولیان با بزرگ نمایی مستمر قدرت توسط ولیان، توانست در زمینه امور روستائیان (که از نام وزارتخانه مشهود است) در ایران تفوق کامل به دست آورد.

2- تعاونی ها و شرکت ها: در طی مراحل اولیه اصلاحات ارضی قرار شد تعاونی های روستایی تشکیل شود تا با عرضه وام های کم بهره یا ماشین آلات کشاورزی ارزان قیمت، چاه های عمیق و مساعدت های کشاورزی مشابه، روستائیان را تأمین نماید. این تعاونی ها همواره زیر نظر وزارت اصلاحات ارضی بوده اند و تلاش سایر وزارتخانه ها (مثلاً وزارتخانه های مسکن و عمران، آب و برق، کشاورزی) برای به عهده گرفتن بعضی از مسئولیت های این تعاونی ها بنحو موفقیت آمیزی، توسط وزارت اصلاحات ارضی شکت خورده است.

پس از اینکه ولیان وزیر شد، دولت ایران تصمیم گرفت واحدهای تجاری کشاورزی(1) مدرنی را در مقیاس بزرگ ایجاد نماید تا تولیدات کشاورزی و درآمد کشاورزان را افزایش دهد. در مورد اینکه کدام وزارتخانه باید کنترل واقعی این تعاونی ها را در دست داشته باشد، بین ولیان و روحانی، وزیر آب و برق (که خود نیز یکی از افراد دارای نفوذ چشمگیری در دولت است)، برخوردهای دامنه داری به وجود آمد.

اگرچه روحانی هنوز تلاش می کند در این زمینه مهم از کشاورزی ایران مداخله کند، اما ولیان توانست در آن مبارزه پیروز شود. این مورد نه فقط به دلیل تأثیرات آن بر کشاورزی، بلکه به دلیل علاقه شخصی و شدید شاه به این برنامه دارای اهمیت می باشد.

3- توسعه خدمات: توسعه خدمات کشاورزی اساسا از مسئولیت های وزارت کشاورزی بوده است.

کارگران بسیاری به دفاتر کشاورزی محلی اعزام شدند و این دفاتر مسئولیت داشتند که تعدادی از روستائیان، یعنی در هر محل بین 10 تا 40 نفر، را در زمینه فنون و روش های جدید کشاورزی آموزش دهند. ولیان استدلال می کرد که چون کارگران اضافی معمولاً با تعاونی های روستایی کار می کنند، معقول تر و مؤثرتر این است که آنها مستقیما تحت مسئولیت های وزارت اصلاحات ارضی قرار گیرند.

نظرات وی به مرحله اجرا درآمد و در حال حاضر توسعه خدمات اساسی کشاورزی توسط وزارتخانه ولیان انجام می گیرد.

4- بازاریابی محصولات مزارع: در مارس 1971 ولیان اعلام نمود که وزارتخانه مسئولیت بازاریابی محصولات زراعی در مناطق اصلی شهری را از طریق تعاونی های زراعی به عهده خواهد گرفت. این کار از طریق دائر کردن فروشگاه های تعاونی و فروش مستقیم محصولات به مصرف کنندگان در شهرهای بزرگ صورت خواهد گرفت. ولیان متذکر گردید که چنین سیستمی، افراد واسطه را از بین برده و تضمین می کند که روستائیان در ازای محصولات خود درآمد بیشتری کسب کرده و در عین حال محصولات با قیمت های پایین تری به دست مصرف کنندگان خواهند رسید. وی همچنین اظهار داشت که بازاریابی محصولات زراعی یکی از ثمرات طبیعی رشد وظایف تعاونی ها می باشد.

آنچه که ولیان به آن اشاره نکرد، اما با این حال تمامی بوروکرات های تهران متوجه آن شدند این نکته بود که مسئولیت بازاریابی محصولات زراعی، زیر نظر اداره تولیدات و مواد مصرفی در وزارت کشاورزی قرار داشت و وی با کارآیی تمام یکی از مسئولیت های اصلی وزارتخانه دیگری را از چنگش به در آورده بود.

5- انحصار تریاک: انحصار تریاک که محصولات ناشی از کشت خشخاش را عمل آورده و به فروش می رساند، به طور اسمی تحت کنترل وزارت کشاورزی قرارداد. ولیان در حال حاضر با این استدلال که تمامی تریاک حاصل، در تعاونی های زراعی که تحت کنترل مستقیم وزارتخانه اش قرار دارد، کشت می شود، تلاش راسخی به عمل می آورد تا انحصار تریاک را تحت کنترل خود درآورد. اگرچه این موضوع هنوز حل نشده است، اما می توان با اطمینان حدس زد که انحصار تریاک به زودی به وزارتخانه ولیان واگذار خواهد شد.

6- خانه های فرهنگ: در داخل وزارتخانه ولیان اداره ای وجود دارد که مسئولیت آن برپایی خانه های فرهنگ در تمام مناطق روستایی می باشد. این خانه ها خدمات اجتماعی اصلی را برای روستائیان ایران عرضه می کنند که عبارتند از: کتابخانه های کوچک، سینما، مراکز درمانی روزانه، برنامه های بهداشت عمومی و کنترل جمعیت و سالن های رادیو و تلویزیون. افراد این خانه ها از طریق پرسنل وزارتخانه تأمین می شوند و معمولاً در محل تعاونی های روستایی تشکیل می گردند. ولیان سرعت بیشتری به این برنامه داده است و تخمین زده می شود که تا پایان سال جاری 600 خانه فرهنگ افتتاح خواهند شد.

ص: 765

7- صنایع دستی روستایی: وزارتخانه ولیان همچنین در دایر کردن صنایع دستی روستائیان فعال بوده است. چنین کاری از مسئولیت های اصلی و وزارتخانه او جدا شده است. امروزه وزارتخانه دارای اداره خاصی در رابطه با توسعه صنایع دستی روستایی می باشد و از خانه های فرهنگ و مشاوران تعاونی به منظور تشویق رشد صنایع دستی روستایی که در مناطق شهری ایران بازار آماده ای دارند، استفاده می شود. این مسئولیت که در ابتدا بین وزارتخانه های کشاورزی، مسکن و عمران، آموزش و اقتصاد تقسیم شده بود، هم اکنون فقط در محدوده وزارت تعاون قرار گرفته است.

نتایج و درس ها

ولیان برای افزایش قدرت وزارتخانه خود از خلاءهای موجود استفاده نکرد، بلکه قدرت سایر وزارتخانه ها را در اختیار گرفت. مشخص ترین قربانی این کار وزارت کشاورزی بوده است. وزارت اصلاحات ارضی اگرچه در اصل زائیده وزارت کشاورزی است، ولی امروز وزارت کشاورزی فقط گوشه هایی از نفوذ قبلی خود را حفظ کرده است. مسئولیت های آن بتدریج کاهش یافته اند به طوری که هم اکنون اساسا به یک مرکز تحقیقاتی تبدیل شده است که (از طریق تعاونی های تحت کنترل وزارتخانه ولیان) به تدارک کود شیمیایی و بذر برای روستائیان نیز می پردازد. این طبیعی بود که وزارت کشاورزی بزرگ ترین لطمات را از جانب ولیان ببیند، زیرا منطقی ترین محل شکار (ربودن اختیارات - م) برای وزارت تعاون و امور روستایی می باشد.

سایر وزارتخانه هایی که دارای مسئولیت هایی در زمینه کشاورزی و امور روستایی بودند، نیز خود را از دست ولیان تضعیف شده می یابند. بخصوص وزارتخانه های تولیدات کشاورزی و مواد مصرفی و مسکن و عمران برخی از مسئولیت های خود را به وزارتخانه ولیان واگذار کرده اند، که در بالا ذکر شد.

توزیع محصولات زراعی از وزارت محصولات کشاورزی گرفته و به وزارت تعاون و امور روستایی واگذار شد. وزارت مسکن و عمران که توسط وزارتخانه ولیان از مناطق روستایی بیرون رانده شد، کار اساسی خود را در مناطق شهری یافت.

ولیان ترتیبی داده است تا وزارتخانه ای که با امور روستائیان سروکار دارد، قوی ترین وزارتخانه دولت شود. تقریبا تمام پروژه های عمرانی روستایی (با این استثنا قابل ذکر در مورد پروژه های آب و برق رسانی که هنوز تحت کنترل روحانی است و امور مربوط به سپاه بهداشت، دانش و ترویج آبادانی)، تحت کنترل ولیان قرار دارد. با این حال سیاست های ایران همواره در حال تغییر و تحول بوده است و وزارتخانه هایی براساس موضع وزرای آنها سر برآورده و یا منحل می شوند. تا هنگامی که ولیان با همان اشتیاق و توانایی گذشته وزارت تعاون را به عهده داشته باشد، وزارتخانه اش در قلمرو مربوط به خود می تواند قدرت مسلط خود را حفظ کند و همچنان به افزایش اهمیت و قدرت خود بیفزاید.

در هر حال همان طور که دانشجویان علوم سیاسی در ایران به خوبی از آن آگاهی دارند، پایداری نظام بوروکراتیک به موازنه پایدار نیروهای مخالف که توسط افراد قدرتمند اعمال می شود، بستگی دارد. اگر فردی به قدری بانفوذ گردد که یک تهدید واقعی برای بسیاری از همکارانش محسوب شود، آنها ممکن است برای کاهش قدرت وی باهم متحد شوند، ولیان توانسته است با سرگرم کردن ماهرانه نظام بوروکراتیک، ترتیبی دهد تا از چنین سقوطی در امان بماند. اما شخصیت پروری سیاسی، نظامی است که

ص: 766

براساس بحران ها و تنش ها بوجود می آید و تغییرات آن بسیار شدید است. وضعیت فعلی عبدالعظیم ولیان گواهی است در مورد تأثیر چشمگیر رهبران منفرد بر نهادهای ایران و همچنین نشان می دهد. که وضع تا چه حدی جریان داشته و با چه میزان تأثیرپذیری می توان آن را تغییر داد.

مک آرتور

1- به شکل تعاونی های زراعی تحت حمایت دولت

منبع: کتاب اسناد لانه جاسوسی - جلد 8 - کتاب 8 - صفحه 762