گسترش اقدامات اقتصادی ضد دولت ایران

یادداشت معاون وزیر خزانه‌داری (کارسول[1])، برای کمیتۀ هماهنگی ویژه و شورای امنیت ملی[2]

واشنگتن، 22 نوامبر 1979

موضوع:

           گسترش اقدامات اقتصادی ضد دولت ایران

پیشینه

در روز 14 نوامبر، رئیس‌جمهور فرمان مسدودسازی تمامی دارایی‌های دولت ایران و نهادهای وابسته به آن را که توسط اشخاصی تابع قوانین ایالات متحده مدیریت می‌شود، صادر کرد.[3] به نظر می‌رسد که با این اقدام، دارایی‌هایی با ارزشی بالغ بر هشت‌میلیارد دلار مسدود شده است که بیش از نیمی از آن‌ها، حساب‌های دلاری در شعب خارجی بانک‌های آمریکایی هستند. برآورد کنونی طلب آمریکا از دولت ایران، حدود 3.5میلیارد دلار است، ولی احتمالاً این رقم، دست‌کم یک‌میلیارد دلار پایین‌تر از عدد واقعی است. با توجه به اینکه بعید است بتوانیم دارایی‌های خارج از ایالات متحده را به ملکیت خود درآوریم، تضمینی وجود ندارد که طلب‌های آمریکا، به‌طور کامل از محل دارایی‌های مسدودشدۀ کنونی وصول شود.

اصولاً به‌خاطر این عدم قطعیت، وزارت خزانه‌داری اقدام به اصلاح قوانین مسدودسازی کرده است تا بدین‌وسیله «اقدامات جبرانی» درقبال سپرده‌های مسدودشده در شعب خارجی بانک‌ها غیرقانونی نباشد. اقدامات جبرانی شامل مواردی است که بانک سپرده‌های یک مشتری را بدون اجازه برای پرداخت وام بانکی او استفاده می‌کند.

 شرایط انجام چنین اقدامی ازسوی بانک را دادگاهی که در آن منطقه است، مشخص می‌کند و به‌هیچ‌وجه روشن نیست که موارد اقدامات جبرانی که در ادامه می‌آیند، آیا مؤثر بوده‌اند یا خیر. درهرصورت، پیامد اقدام وزارت خزانه‌داری این بود که در کشورهایی که قانون اجازه می‌دهد که اختیار انجام چنین کاری به بانک‌ها داده شود و درنتیجه طلب‌های آمریکا از ایران در آن کشورها وصول شوند و بدین‌ترتیب، شانس اینکه دارایی‌ها و سپرده‌های ایران در خود آمریکا برای پرداخت بقیۀ بدهی‌ها کفایت کنند، بالا برود.

از زمان صدور مجوز توسط وزارت خزانه‌داری برای انجام اقدامات جبرانی در حساب‌های مسدودشده، بالغ بر یک‌میلیارد دلار توسط بانک‌های آمریکایی ـ عمدتاً در لندن ـ از این طریق وصول شده است. ایران در برخی بانک‌ها که از آن‌ها وام‌های کلانی دریافت کرده بود، سپرده نداشت و درنتیجه این بانک‌ها توانایی انجام چنین اقدامات جبرانی نداشتند.

آن‌ها درحال‌حاضر، تلاش دارند تا حکم توقیف اموال ایران را در هر جایی که ممکن باشد، از دادگاه بگیرند و وام‌های خود را وصول کنند؛ ولی این حکم توقیف نیز مانند اقدامات جبرانی، بایستی در چهارچوب قوانین محلی هر منطقه باشد؛ بنابراین به‌هیچ‌وجه مشخص نیست که در شرایط کنونی بتوان از آن‌ها استفاده کرد یا خیر. تنها حکم توقیفی که وزارت خزانه‌داری از آن باخبر است، مربوط به مورگان گارانتی[4] در آلمان است که نسبت‌به سهام ایران در شرکت کروپ[5] اجرا شد.

به‌طور کلی، نه اقدام جبرانی و نه حکم توقیف، هیچ‌کدام برای پرداخت بدهی کفایت نمی‌کنند؛ مگر اینکه مهلت پرداخت آن فرابرسد و پرداخت نشده باشد. زمانی سررسید بدهی‌ها فرامی‌رسد که اصل بدهی یا سود آن در موعد مقرر پرداخت نشود یا یک تخلف پیش‌بینی‌شده و یا نقض مواد توافق‌نامۀ وام مطرح باشد؛ برای نمونه، برخی از قراردادهای پرداخت وام به ایران، شامل بندی است که به‌شرط قصور متقابل، مشهور است. براساس این بند از توافق، درصورتی‌که ایران در پرداخت هر وام دیگر خود کوتاهی کند، وام دیگر این کشور سررسید می‌شود. به‌دلیل مسدودشدن دارایی‌ها، ایران نتوانست سود وام پانصدمیلیون‌دلاری را که چیس بانک[6] عامل آن است، پرداخت کند.

چیس قصور متقابل را به اطلاع تمامی اعضای سندیکا رساند و نسبت‌به جلوانداختن موعد پرداخت و زمان سررسید وام کسب تکلیف کرد. بیشتر بانک‌ها در سندیکا (ازجمله تمامی بانک‌های آمریکا به‌جز بانک‌های خارجی)، رأی به تعجیل موعد پرداخت وام دادند. روز سه‌شنبه (20 نوامبر)، چیس اقدام به تعجیل سررسید وام نمود. چندین وام دیگر نیز از آن زمان، مشمول بند قصور متقابل شده‌اند و انتظار می‌رود که سایر وام‌ها نیز سرنوشت مشابهی داشته باشند؛ ازاین‌رو، بند قصور متقابل اجرایی شده است و موعد پرداخت سایر وام‌ها نیز به‌‌زودی فراخواهد رسید.

این مسئله دامنۀ اقدامات جبرانی بانک‌ها و نیز احکام توقیف را گسترده‌تر می‌کند. این کار سبب می‌شود تا بانک‌های خارجی برای حفاظت از خود، به استفاده از اقدامات جبرانی و توقیف اموال روآورند که نتیجۀ آن محوشدن بیشتر دارایی‌های آزاد کنونی ایران است (همچنین مسئلۀ دیگری که ممکن است با این موضوع مرتبط باشد، این است که هفتۀ گذشته وزارت خزانه‌داری قوانین و دستورالعمل‌های خود را اصلاح کرد تا ایرانی‌ها بتوانند اصل و سود وام‌ها را با دلارهای جدید [مسدودنشده] پرداخت کنند؛ بنابراین ایران نمی‌تواند مدعی شود که مسدودشدن دارایی‌ها، عمل به مواد قرارداد را غیرممکن ساخته است. ایران هیچ تلاشی برای پرداخت اصل یا سود وام‌های خود با استفاده از پول جدید [مسدودنشده] نکرده است).

بانک اگزیم‌ب،[7] حدود چهارصدمیلیون دلار از وام‌های پرداختی خود به ایران را هنوز وصول نکرده است. درحال‌حاضر، چندین مورد از این وام‌ها، به‌دلیل عدم پرداخت سود و یا بندهای قصور متقابل، معوق شده‌اند. اگزیم هرگز وام پرداخت‌شده به یک دولت خارجی را معوق اعلام نکرد و برای دریافت بدهی خود نیز حکم توقیف اموال آن کشور را نگرفته است؛ اگرچه چندین مورد قصور در پرداخت بدهی در گذشته رخ داده است.

گزینه‌های در دسترس

مابقی این یادداشت به بحث دربارۀ گزینه‌های در دسترس می‌پردازد. با درنظرگرفتن موقعیتی که در بالا تشریح شد و نیز فشار احتمالی که بر دلار وارد می‌آید، اگر ایرانی‌ها از پذیرش دلار در پرداخت پول نفت سر باز زنند یا تلاش کنند دارایی‌ها و اموال مسدودنشدۀ خود را از حالت دلاری خارج نمایند.

این گزینه‌ها مانعة‌الجمع نیستند و هیچ اولویت‌بندی نیز برای آن‌ها مطرح نیست. همه به‌جز مورد اول، نیازمند همکاری فعالانۀ  متحدین اصلی ما (که البته هنوز قابل‌حصول نیست)، بریتانیا، آلمان، ژاپن، فرانسه و احتمالاً سوئیس است.

همچنین باید تصدیق کرد که هیچ‌کدام از این اقدامات اقتصادی تأثیر فوری نخواهند داشت. آن‌ها در طول هفته‌ها و ماه‌ها ممکن است به بی‌ثباتی ایران کمک کنند. در یک بازۀ زمانی طولانی‌تر، ایران مانند رودزیا[8] و دیگر کشورهایی که به‌تازگی درگیر جنگ اقتصادی بوده‌اند، می‌تواند حتی بهترین اقدامات طراحی‌شده توسط ما را خنثی کند؛ چراکه درنهایت می‌تواند نفت خود را به فروش برساند.

گزینۀ یک. استمرار سیاست کنونیِ برداشتن موانع اقدامات جبرانی یا توقیف اموال و حفظ بی‌طرفی درقبال اینکه آیا قصور در پرداخت بدهی و نیز تعجیل سررسید وام اعلام بشود یا خیر.

-           احتمالاً این اقدام درنهایت، منجر به تعجیل سررسید بیشتر وام‌های ایران و مصرف‌شدن دارایی‌های این کشور می‌شود؛ ولی این امکان نیز وجود دارد که بعضی از بانک‌های خارجی، اقدام به تعجیل سررسید وام‌های خود نکنند و در عوض با امید به اینکه در آینده، بانک پیشگام برای ایران محسوب شوند، به این کشور کمک کنند.

-           این موضع کمترین میزان توجهات را جلب می‌کند و نیز بعید است که موجب ناراحتی و موضع‌گیری متحدین ما بشود.[9]

گزینۀ دو. بانک‌های ایالات متحده و نیز غیرآمریکایی را تشویق کنید تا عدم پرداخت وام ازسوی ایران را اعلام کنند و درنتیجه، سررسید وام‌ها را جلو بیندازند. حالت دوم این گزینه عبارت است از اعلام علنی قصور و تعجیل در سررسید توسط بانک اگزیم.

-           این اتفاق درهرصورت ممکن است رخ بدهد، ولی تشویق علنی دولت‌ها روند آن را سرعت می‌بخشد و البته ایالات متحده را نیز آغازگر یک جنگ نیمه‌اقتصادی به افکارعمومی می‌شناساند.

-           بانک‌های خارجی که نسبت‌به وام‌های اعطایی خود که احتمالاً به‌دلیل بندهای قصور متقابل، هنوز بازپرداخت نشده‌اند، نگران هستند؛ با این اقدام به‌صورت غیرمستقیم تحت فشار قرار می‌گیرند.

-           اگر اگزیم سررسید وام‌هایش را جلو می‌انداخت، بی‌شک این کار نشانۀ عزم و ارادۀ ایالات متحده قلمداد می‌شد.

گزینۀ سه. بانک‌های ایالات متحده و نیز غیرآمریکایی را تشویق کنید تا دست به اقدامات جبرانی و توقیف اموال بزنند و وام‌هایی را که موعد پرداختشان جلو افتاده، وصول کنند؛ حالت دوم این گزینه عبارت است از اینکه اگزیم در یک محکمۀ قضایی خارجی، خواستار توقیف اموال ایران شود.

-           این اقدام پیامد طبیعی گزینۀ دو بود و همان ملاحظات نیز درمورد آن جاری است.

گزینۀ چهار. از بانک‌های مرکزی خارجی اصلی درخواست کنید که به بانک‌های زیرمجموعۀ خود توصیه کنند تا ضمن اعلام عدم پرداخت بدهی وام توسط ایران، طلب خود را ازطریق اقدامات جبرانی یا توقیف اموال وصول نمایند.

-           اگر بانک‌های مرکزی خارجی اصلی چنین اقدامی را در دستور کار قرار دهند، این کار مؤثرترین راه برای اطمینان از این است که تمامی بدهی‌های ایران وصول می‌شوند. چنین کاری سبب مصرف‌شدن دست‌کم دومیلیارد دلار دیگر از دارایی‌های دلاری ایران خواهد شد.

-           بانک‌های مرکزی در جایگاهی قرار دارند که می‌توانند به بانک‌های خصوصی زیرمجموعۀ خود توصیه کنند که سپرده‌های ایران پرمخاطره هستند، ولی بعید است که آن‌ها چنین کاری را بدون دستور‌ یا جلب موافقت دولت‌های متبوع خود انجام بدهند.

گزینۀ پنج. نظر موافق خریداران اصلی نفت ایران را جلب کنید تا خرید نفت یا تسهیل فرایند خرید را تنها با استفاده از دلار انجام دهند.

-           این کار، بازار نفت را به‌عنوان بازار دلار حفظ خواهد کرد و آسیب احتمالی به دلار در بازارهای تبادل ارزها را نیز کاهش می‌دهد.

-           درعمل، استمرار این کار برای یک مدت طولانی دشوار است؛ چراکه ایران ممکن است بتواند بخش قابل‌توجه یا تمام فروش نفت خود را ازطریق شرکت‌های کوچک و فرعی به بازار نقدی منتقل کند.

-           این کار سبب می‌شود که متحدین ما در معرض قطع احتمالی دریافت نفت ازسوی ایران قرار بگیرند.

گزینۀ شش. نظر موافق خریداران اصلی نفت ایران را جلب کنید تا بانک‌ مرکزی کشور خود را از دریافت واریزی‌های قابل‌توجه برای حساب‌های غیردلاری منع کنند.

-           این اقدام مکمل گزینۀ پنج است و ثمره‌اش محدودکردن ایران به دلار است.

-           از یک سو این کار برخلاف سیاست کلی بازارهای آزاد نرخ و تبادل ارز است، ازسوی دیگر، ممکن است برای خواست آلمان نسبت‌به جلوگیری از تبدیل‌شدن واحد پولی مارک به یک ارز ذخیره، جذاب به ‌نظر برسد.

-           مادامی که ایران نتواند راهی برای نگهداری مبالغ کلان ارزهای خارجی، ازطریق واسطه‌ها پیدا کند، دلار تقویت خواهد شد؛ به‌هرحال، غیرواقع‌بینانه است که تصور کنیم این‌گونه اقدامات در طولانی‌مدت نیز کارایی خود را حفظ خواهند کرد؛ چراکه راه‌های فراوانی برای فرار از چنین محدودیت‌هایی وجود دارند.

گزینۀ هفت. به‌سمت یک تحریم صادراتی کامل پیش بروید و متحدینمان را نیز به انجام اقدامی مشابه دعوت کنید.

-           این کار در بلندمدت حتی بدون درنظرگرفتن سایر ملاحظات، ثمربخش نخواهد بود.

-           همان‌طور که قابل‌درک است، چنین اقدامی ممکن است چندان مورد حمایت و خواست داخلی نباشد.

گزینۀ هشت. طیفی وسیع از فعالیت‌ها برای جلب حمایت آشکار چندجانبه را که برخی یا تمام اقدامات اقتصادی که در بالا بیان شد بخشی از آن هستند، در دستور کار قرار دهید.

-           ثمربخش‌بودن اقدامات اقتصادی حتی برای یک مدت کوتاه، نیازمند حمایت فعال متحدین ماست. بهترین راه نیل به این مطلوب وجود یک خواست همه‌جانبه‌ و فراگیرتر است.

-           بهترین روش انجام این کار سازمان ملل و اقدام در چهارچوب فصل هفتم منشور این سازمان است.[10]

رابرت کارسول